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“十二五”房地產業發展應立足于保民生

“十一五”期間,為應對國際金融危機帶來的負面影響,中央及時制定了“保增長、保民生、保穩定”的方針,許多地方政府則把發展房地產作為“保增長”的主要途徑,從而出現了房地產市場的過熱,以及房價在前些年過快上漲基礎上的進一步飆升。過高的房價不僅讓民生不堪重負,也給國家經濟帶來風險隱患。“十二五”期間房地產業應從“保增長”轉向“保民生”,在控制、防范和釋放風險的前提下,進入一個平穩健康的發展期。

  一、確立“民生型支柱產業”的基本定位

  產業定位不僅是對某一產業在經濟社會發展中所處地位的總體評價,同時也直接決定著產業的發展方向以及政策的支持或限制。房地產業在我國被視為“支柱產業”始于上世紀90年代,但正式作為產業定位確定下來并見諸于文件,則是在2003年的國務院18號文件:“房地產業關聯度高,帶動力強,已經成為國民經濟的支柱產業”。然而,也就是在此以后,房價便出現了快速攀升,2004年和2005年全國住宅價格分別上漲18.7%和12.6%。

  縱觀房地產被確立為“支柱產業”以來的政策變化和市場走勢,可以得出這樣幾個基本結論:第一,盡管2003年的國務院18號文件確立了房地產的“支柱產業”地位,但在實踐中這一定位并未貫徹始終,從個別時期出臺的政策看,似乎又更側重于“民生產業”的定位。如2007年的國務院24號文件,第一句話就強調:“住房問題是重要的民生問題”。第二,凡是強調房地產“支柱產業”地位時,市場就會火爆起來,房價也會出現上漲或反彈;凡是強調房地產的民生性質時,市場便會出現觀望,房價上漲也會趨緩。第三,由于總體上和大部分時間里都是強調房地產的“支柱產業”地位,而“民生產業”的定位又從未得到過正名,因此,不僅總體上房地產業呈現著非理性繁榮,房價也在大部分時間里處于過快上漲之中。

  雖然,房地產業的非理性繁榮和房價的過快上漲,并不能完全歸咎于“支柱產業”的定位,但不可否認的是,這一定位必然會讓房地產業得到多方面政策支持,為加快產業發展和市場繁榮帶來了諸多有利條件。而在任何一個快速發展和過度繁榮的市場上,若想讓其回歸理性并讓產品價格降下來,幾乎都是不大可能的。因此,“支柱產業”的定位實際上間接將房地產業推向了非理性繁榮,并導致了房價的過快上漲。而房價的過快上漲,一方面讓越來越多的中低收入人群買不起房子,另一方面又進一步推動著非理性擴張和房地產泡沫的積聚,從而使得房地產業的發展不僅與民生漸行漸遠,甚至給國民經濟帶來隱患,并可能讓民生深陷災難之中。

  就世界現有經濟模式而言,還沒有哪一種模式的成功是靠房地產撬動的。因為房地產不具有引領經濟整體向上的創新力,迄今為止人類也沒有發生過類似于互聯網革命式的“住宅革命”,能將住宅領域的效率提升和推進至每個領域。相反,當房價達到瘋狂之巔時,往往意味著這種模式的失敗。尤其是我們當今所處的時代,與資本主義工業化初期乃至上世紀的狀況都大不相同。面對世界經濟科技發展的新趨勢,以及現代化進程中已經出現和可能遇到的問題,“十二五”期間應將高科技、文化、教育等“智慧產業”作為國民經濟發展的主導乃至支柱產業,至于房地產業則應歸位于“民生”。其實,無論就“國計”還是“民生”而論,一個定位于“民生”的房地產業對于中國都至關重要。說它是“支柱產業”也不為過,但不是作為拉動GDP和“保增長”的“支柱產業”,而是以保障民生為宗旨、以完善住房保障為重要內容、以實現住有所居為目標的“民生型支柱產業”。

  二、構建穩定合理的房價形成機制

  一個立足于“保民生”的房地產業,必須讓市場上的房價保持在相對平穩和大多數人可以承受的水平。實現這樣的目標不能依靠市場的自發調節,必須通過政府的監管和調控,維護市場秩序,調節供求關系,處罰暴利行為,從而構建起穩定合理的房價形成機制。當然,政府對房地產的監管和調控并不僅限于房價,也包括房屋建設質量以及住房供應結構等,但房價是核心。否則,即使住房建設質量再好,供應結構再合理,可是房價高得絕大多數人買不起,那也還是沒能達到監管和調控目的。因此,“十二五”期間應著力構建起穩定合理的房價形成機制。

  什么樣的價格才算“合理”房價?消費者和開發商自然各執一詞。從國外經驗看,合理房價一般應是房屋開發的全部成本再加上5%至10%的開發利潤。目前我國房地產開發的利潤大都超出這個水平,但是開發商們的暴利行為卻不會得到處罰。這首先是因為房地產的開發成本極不透明,不能界定成本當然也就無法斷定開發商是否存在暴利,更無法對其進行處罰了。房價的成本核算確是一項復雜工程,但并非不可為。2008年底,山東省臨沂市在中心城區選定了7個地塊,經詳細測算后發布了《關于公布臨沂中心城區高層商品房開發成本的公告》。2005年7月,福州市物價局也曾向社會發布過當地住宅成本清單,但由于來自有關方面的壓力,當年11月就宣布不再向社會發布??梢?,弄清房地產開發成本不是不可為。

  我國《統計法》賦予了統計部門對各行業的經濟數據進行普查和統計的職能,其中就包括行業利潤;《價格法》也規定,物價部門具有測算并發布自主定價商品的社會平均成本的職能。因此,政府部門應本著對百姓和經濟社會發展負責的精神,依法公布住房建設成本。在此基礎上,國家還應盡快出臺反暴利的相關法規,對那些超出利潤控制標準及獲取暴利的開發商施以應有處罰。例如,德國法律規定:房價、房租超高乃至暴利者要承擔刑事責任;如果地產商制訂的房價超過“合理房價”的20%為“超高房價”,根據德國《經濟犯罪法》就已經構成了違法行為;如果地產商制訂的房價超過50%則為“房價暴利”,這已經觸犯《刑法》構成犯罪,出售者將受到更高罰款,甚至最高被判處3年徒刑。從國外經驗看,嚴格的房價監管和處罰制度,是建立穩定合理的房價形成機制必不可少的重要條件。因此,“十二五”期間應加快相關法規建設,對那些在房地產市場上獲取超高利潤和暴利者依法施以應有處罰。

  房地產問題的本質是金融,無論是開發商建房還是購房者買房,都離不開金融支持。構建穩定合理的房價形成機制,必須要有相對穩定的金融政策支撐,尤其在當前世界經濟動蕩和不確定性增加、國內經濟特別是城鄉居民收入也會進入一個變化較大和增長預期不確定的時期,保持融資成本的長期穩定和可控,是降低房地產金融系統性風險的重要舉措。除了金融手段,財政政策也是政府對房地產市場實施調控的重要手段,特別是通過財政手段對低收入困難人群實施住房保障,更是建立穩定合理房價形成機制不可缺少的條件。

  穩定合理房價形成機制既包括一級市場,也包括二級市場乃至住房租賃市場。從我國近年的房價波動看,二級市場上的投機炒作同樣是導致房價過快上漲的重要因素,而且二級市場的房價上漲往往又會進一步推動一級市場上的房價上漲。遏制二級市場上的房價炒作,既可以像一級市場那樣收緊房貸,也可以輔之以稅收政策。譬如德國,不僅對房價、房租超高乃至暴利者施以嚴厲處罰,同時又利用稅收政策來遏制房地產投機。德國稅法規定,用于出售的房地產首先要繳納1%至1.5%的不動產稅,房屋買賣還要再交3.5%的交易稅,而對于自有自住的住宅則不需要繳納不動產稅,只繳納宅基地的土地稅。“十二五”期間應按照“國十條”精神盡早出臺“物業稅”或“住房閑置稅”,并對自住、投資、投機性質的住房需求實行有差別的稅收政策,從而遏制房地產投機炒作和促進房價趨于穩定合理。

  三、將住房保障建設納入法制化軌道

  市場機制在促進效率提高的同時,也存在著將人群中的資源占有差距拉大的弊端,即經濟學所說的“社會發展目標異化”現象。為了克服這一弊端,需要建立起相應的公共政策體系來保障基本人權,并通過資源的再分配維護社會公平,實現社會穩定。住房保障制度就是公共政策體系中不可或缺的重要內容,出于維護社會整體和長遠利益的需要,社會必須通過住房保障制度幫助那些依靠自身能力無法解決住房的困難人群,讓他們也能住有所居。

  然而,目前我國的住房保障依舊停留在政策層面,不僅這些政策的落實還缺少組織保證和資金支撐,政策界限不清晰,甚至連保障方式也極不規范。自1998年住房分配貨幣化改革以來,全國出現的各類具有保障性質的“房子”不下30種。住房保障的不規范不完善,不僅難以實現政策的初衷,還浪費了寶貴的福利資源,并帶來許多新的社會不公。因此,要從根本上解決住房保障存在的問題,不能僅僅停留在政策層面的修修補補,而是必須加快制度建設。只有以科學規范的制度體系覆蓋整個社會,才能在提高福利資源配置效率和促進社會公平的同時,實現住房保障的廣泛覆蓋和可持續。而在所有的住房保障制度中最核心的當屬法律制度。2008年10月,十一屆全國人大常委會出臺了五年立法規劃,其中就包括《住房保障法》。其他國家或有《住宅法》,或有住房基本救助措施,但卻沒有《住房保障法》。顯然,我國所要制定的《住房保障法》不僅需要法律創新,而且也應當更加注重住房對民生的保障功能。這就需要從以下幾方面對住房問題做出相應的法律規范,從而規制住房保障建設在“十二五”期間步入法制化軌道。

  第一,確立公民享有合理住房的權利。作為一項基本人權,住房權有著與生俱來的優先性,并成為房地產業存在與發展的天然公理。因此,有關房地產業和房地產市場的法律制度、發展模式、運作規則、利益分配與調整等,只能在這個基礎上建立、延伸與拓展。

  第二,明確房地產業的民生性質及其決策程序。許多人認為《住房保障法》是為保障性住房而制定的專門立法,這種理解并不全面。不可否認,保障性住房是這一法律的重要內容,但《住房保障法》的內涵更廣,比如,不能住進保障性住房的中等收入人群,他們享有的合理住房權利也應通過中低價位商品房得到保障。因此《住房保障法》必須對房地產業的發展從法律層面做出規制,才能確保每一位公民都能享有合理住房的權利。

  第三,明確政府責任。政府不僅要負責住房以及社會基礎設施的統一規劃,而且住房建設供應、交易秩序維護、住房消費分配等各個環節都要有政府參與,尤其是對低收入困難人群的住房保障,政府更是責無旁貸。制定《住房保障法》就是要將政府的政治意愿及其自發行為規范為強制性責任。

  第四,明確住房供應主體及模式?!蹲》勘U戏ā窇獙ψ》抗w系重新進行審視和調整,確立政府、單位、開發商“三位一體”的住房供應模式。與此相應,住房供應對象或市場也應當由三部分組成:一是完全的商品房市場,這個市場的住房可以是消費品也可以是投資品;二是有支付能力的中等收入人群的普通商品房市場,這個市場以消費性需求為主;三是為不具備住房支付能力的低收入人群提供的廉租住房或租金補貼,以及為具有一定支付能力的中低收入人群提供的經濟適用房,并完全由政府制定準入規則來分配。

  第五,明確受保障與資助的群體。就我國而言,現階段還難以實行“普世性”住房保障,只能遵循“選擇性”原則,并按困難程度確定救濟或救助順序。但是《住房保障法》也應將法律構建的實效性與前瞻性結合起來,為將來實現城鄉一體化的住房保障留出空間。

  第六,明確保障水平或標準。住房保障是由政府提供的保障公民基本生存條件的最低安排,要想住上更好的房子,甚至滿足個人對房產所有權的欲望,則不可以通過住房保障來實現,而應通過個人努力和奮斗。中國的改革和發展要想獲得最終成功,就要鼓勵更多人通過自身努力積累財富,包括擁有自己的房產,而不是通過政府或社會救助來獲取。

 

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